Hatırlarsanız, Merkez Bankası Başkanı’nın Cumhurbaşkanı’nca (2019 ve 2021’de iki defa olmak üzere) görevden alınmasından sonra, Merkez Bankası mevzuatına hâkim ekonomistler ve hukukçular, tesis edilen görevden alma ve yerine atama yapma işleminin Merkez Bankası Kanunu’na aykırı olduğunu yazıp çizmiş; bu konu, kamuoyunda geniş tartışmalara neden olmuştu.
Tartışmaların odağını oluşturan ise, Merkez Bankası Kanunu’nda yer alan “Başkan (Guvernör) ancak, 27 nci maddedeki yasakların gerçekleşmesi ve bu Kanunla kendisine verilen görevlerin devamlı surette ifasını imkânsız kılacak durumların ortaya çıkması hallerinde, atanmasındaki usule göre görevinden af olunabilir.” cümlesiydi. Bu düzenlemeden yola çıkanlar, haklı olarak, Merkez Bankası’nın “bağımsız” olduğunu ve Başkanı’nın Kanun’da yazılı koşullar gerçekleşmeden görevden alınamayacağını ileri sürüyordu.
Kendi kuruluş Kanunlarında aynen Merkez Bankası’nınki gibi “bağımsız” yazmakta olan “Bağımsız İdari Otoriteler” de hukuki durum nedir; bu yazımda bunu izah etmeye çalışacağım.
Bilindiği gibi, "Bağımsız İdari Otoriteler (BİO)"in ortaya çıkma nedenlerinden biri, (enerji, sermaye piyasası, telekomünikasyon, bankacılık gibi) stratejik öneme sahip, gelir dağılımını, tüketici haklarını ya da rant paylaşımını doğrudan etkileyen alanlarda siyasi saiklerle hareket eden yürütme organının girişebileceği popülist, bilim dışı ya da –sadece- bazı toplumsal kesimlerin çıkarını kollayan tavırlar nedeniyle ortaya çıkabilecek sorunları ve bozuklukları engellemektir. Bu amacın gerçekleşmesi için de, “BİO”in görev alanlarına ilişkin olarak kural koyma, lisanslama, koyduğu kuralları uygulama ve lisans iptali ya da para cezası uygulama gibi yaptırımlarda bulunma yetkileri bulunmaktadır.
“BİO” idarenin bilinen klasik örgütlenmesi dışında tasarlanan ve kendine has özellikler taşıyan kamu hizmeti sağlayan kurumlardır. Bu nedenle, “BİO” kavramının yerine, “bağımsız idari kurullar”, “üst kurullar”, “düzenleyici/denetleyici kurullar” gibi kavramlar da kullanılmakta ve “bağımsız tartışma, istişare ve karar alabilme”yi sağlamak için, karar organları, tek kişiden değil; birden fazla üyeden teşekkül ettirilmektedir.
Öte yandan bunların, yürütme organından bağımsızlığının sağlanabilmesi için, “BİO”e, özerk bir bütçeye ve kendi gelirlerine sahip olma, idareden bağımsız kural koyma (yönetmelik yayımlama) gibi yetkiler verilmekte ve üyelerinin (örneğin Yasama Meclisleri tarafından) yürütmeden bağımsız ve nitelikli çoğunlukla seçiminin sağlanmasının yanı sıra, bu otoritelerin kurullarında yer alan üyelerin, görev süreleri sona ermedikçe görevlerinden de alınamaması teminatı sağlanmaktadır. “BİO” konusunda medeni Dünyadaki uygulama bu yöndedir.
Bugün ülkemizde, yürütme/idare fonksiyonu içerisinde “Düzenleyici ve Denetleyici Kurumlar(BİO)” olarak görev yapan 11 tane Kurum/Kurul vardır:
1) Radyo ve Televizyon Üst Kurulu, 2) Bilgi Teknolojileri ve İletişim Kurumu, 3) Sermaye Piyasası Kurulu, 4) Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurumu, 5) Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu, 6) Kamu İhale Kurumu, 7) Rekabet Kurumu, 8) Kamu Gözetimi, Muhasebe ve Denetim Standartları Kurumu, 9) Kişisel Verileri Koruma Kurumu, 10) Nükleer Düzenleme Kurumu, 11) Sigortacılık ve Özel Emeklilik Düzenleme ve Denetleme Kurumu.
Daha evvel bu Kurumlar arasında yer alan Tütün ve Alkol Piyasası Düzenleme Kurumu ile Şeker Kurumu 2018’de kapatılmış ve bunlar, Tarım Bakanlığı’nın “Daire Başkanlığı”na dönüştürülmüştür.
Yukarıda belirtilen Kurumların kuruluş ve görev Kanunlarına bakıldığında (“Nükleer Düzenleme Kurumu” ile “Sigortacılık ve Özel Emeklilik Düzenleme ve Denetleme Kurumu” dışındakilerin) tümünün Kanunlarında özet olarak şunlar yazılıdır:
Tüm bunları bir tabloya dönüştürürsek:
1-Bu Kurumların karar organları olan Kurullar bağımsızdır.
2-Karar organı olan (üyeleri kısmen TBMM tarafından seçilen KVKK ile tamamı TBMM tarafından seçilen RTÜK hariç) Kurul üyeleri, Cumhurbaşkanı’nca atanırlar.
3-Karar organı olan Kurul üyeleri görev süreleri dolmadan görevden alınamazlar. (Hatta bazı Kanunlarda aynen, “süresi dolmadan bu Kanunda yazılı gerekçeler dışında herhangi bir gerekçeyle görevden alınamaz” yazmaktadır.)
Hal böyle olunca ve sadece bu Kurumların Kanunlarına bakılınca durumun, medeni Dünya pratiğiyle, “BİO”in kuruluş ve işleyiş felsefesiyle uyumlu olduğu düşünülebilir.
Hâlbuki durum hiç de bu şekilde değil. Şöyle ki:
2017 değişiklikleri ile birlikte Anayasa’ya (104 üncü maddeye-Cumhurbaşkanı’nın yetkilerini tanımlayan düzenlemeye) aynen şu ibare eklenmiştir:
“(Cumhurbaşkanı) Üst kademe kamu yöneticilerini atar, görevlerine son verir ve bunların atanmalarına ilişkin usul ve esasları Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle düzenler.”
Söz konusu değişiklikten sonra ise, “üst kademe kamu yöneticileri” ile ilgili olarak, biri KHK; diğeri Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi olmak üzere, iki düzenleme daha yapılmıştır.
Buna göre:
1-2018’de 375 sayılı KHK’nın Ek 35 inci maddesine şu ibare eklenmiştir: “Cumhurbaşkanınca süreli atanan üst kademe kamu yöneticileri, ilgili kanunlarda öngörülen görevden alma gerekçeleri yanında kurumsal hedeflere ulaşılamaması nedeniyle de süreleri tamamlanmadan görevlerinden alınabilirler.”
2-Yine 2018’de yayımlanan “Üst Kademe Kamu Yöneticileri İle Kamu Kurum Ve Kuruluşlarında Atama Usullerine Dair Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi”[3] ile şu düzenlemeler yapılmıştır:
a) (Yürütme yetkisinin sahibi olan) Cumhurbaşkanı, atamaya yetkili amirlere ait yetkileri de haizdir.
b) (RTÜK ve Kişisel Verileri Koruma Kurulunun TBMM’ce Seçilen Üyeleri Hariç) Düzenleyici ve Denetleyici Kurumlar Başkan ve Üyelerini atama yetkisi Cumhurbaşkanı’na aittir.
c) (RTÜK ve Kişisel Verileri Koruma Kurulunun TBMM’ce Seçilen Üyeleri Hariç) Düzenleyici ve Denetleyici Kurumlar Başkan ve Üyelerinin görev süresi, atandıkları tarihte görevde bulunan Cumhurbaşkanının görev süresini geçemez. Cumhurbaşkanının görevi sona erdiğinde, bunların görevi de sona erer. Ancak bunlar, yerlerine atama yapılıncaya kadar görevlerine devam eder. Görev süreleri sona erenler, yeniden atanabilir.
d) (RTÜK ve Kişisel Verileri Koruma Kurulunun TBMM’ce Seçilen Üyeleri Hariç) Düzenleyici ve Denetleyici Kurumlar Başkan ve Üyeleri, görev süreleri sona ermeden de Cumhurbaşkanınca görevden alınabilir.
Görüldüğü gibi bugün (“Nükleer Düzenleme Kurumu” ile “Sigortacılık ve Özel Emeklilik Düzenleme ve Denetleme Kurumu” hariç) “BİO” ile ilgili Kanunlarda, BİO’e seçilen Kurul üyelerinin görev süreleri sonuna kadar görev yapacakları ve görevden alınamayacakları yazmaktadır. Sadece kuruluş Kanunlarına bakıldığında durum budur ve bu Kurumlar, şeklen “bağımsız” gözükmekte; Kanunlarında da “bağımsız” yazmaktadır.
Buna karşın başka bir KHK’da “kurumsal hedeflere ulaşılamaması” nedeniyle; Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinde ise, herhangi bir gerekçeye bağlı olmadan görevden alınabilecekleri yazmaktadır. Bunu taktir edecek veya buna karar verecek Makam da Cumhurbaşkanı’dır.
Yine, bugün (“Nükleer Düzenleme Kurumu” ile “Sigortacılık ve Özel Emeklilik Düzenleme ve Denetleme Kurumu” hariç) BİO ile ilgili Kanunlarda, BİO’e seçilen Kurul üyelerinin görev süreleri sonuna kadar görev yapacakları ve görevden alınamayacakları yazmakta iken; Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinde bunların sürelerinin, “atandıkları tarihte görevde bulunan Cumhurbaşkanının görev süresini geçemeyeceği ve Cumhurbaşkanı’nın görevi sona erdiğinde, bunların görevinin de sona ereceği” yazmaktadır.
Kısaca, Kanun kuvvetindeki yazılı hukuk kuralları birbirleriyle çelişmekte/çatışmaktadır.
Bu hukuki durum muvacehesinde siz, Türkiye’ye yatırım yapmayı değerlendiren bir fon olsanız; yukarıdaki durumu nasıl değerlendirirdiniz; Hukukçularınız size “yatırım yapacağınız sektörü düzenleyen BİO, bağımsızdır; yatırım yapabilirsiniz” diyebilir miydi? Kanunlara “bağımsızdır” yazmak bir Kurumu “bağımsız” yapmaya yeter mi?
Bugün ülkemizde, Merkez Bankası Başkanı ataması dâhil, yaşanan “Hukuk Krizi” sorunun temelinde, Dünyada sağlıklı işleyen başka bir örneği bulunmayan “Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemi” ve “Torba” gibi yöntemler de kullanılarak, “günü kurtarmak” için çıkarılan/çoğaltılan, artık takibi zorlaş(tırıl)mış; içinde bir yığın “Geçici Madde” içeren yazılı hukuk kuralları yatmaktadır. Yukarıda gördüğümüz de Kanunlar çelişmesi/çatışması da bunun bir yansımasıdır.
Bugün, “BİO”in yürütmeden bağımsız olduklarını veya -şeklen dahi olsa- bağımsız faaliyette bulunduklarını söylemek mümkün değildir. Çünkü, bu Kurumların karar organlarının “görev teminatları” yoktur; herhangi bir “Kurul’un Başkanı”nın/Üye’sinin, Kanununda açıkça aksi yazmasına rağmen, görevden alınmayacağı yasal teminatıyla çalışma imkânı bulunmamaktadır.
Konumuz özelinde bir değerlendirme yapmak gerekirse, “bağımsız” olarak tasarlanan Kurumların/ “BİO”in, yürütmenin adeta gölgeleri haline getirilmeleri, bunlardan beklenen kamu yararı sağlanamayacağı için, toplumsal eşitsizlikleri daha da artıracak; birçok ihtilafa, adaletsizliğe ve atalete neden olacaktır.
Bağımsız olması gereken bu Kurumların, yürütmeden bağımsızlığı sağlanmadan; hatta onun gölgesi şeklinde bir işleyişle devamı halinde ise, aynen Şeker Kurumu ile Tütün ve Alkol Piyasası Düzenleme Kurumu’nun mukadderatını yaşayacaklarını söylemek kâhinlik değildir.
Unutulmamalıdır ki; “Ne Kadar Çok Kanun, O Kadar Az Adalettir.(Çiçero)”; bağımsız olması gereken kurumları, üstelik Kanunlar çelişmesi/çatışması pahasına yürütmeye “göbekten bağlı” hale getiren ülkelerin/devletlerin kurumsallaşması mümkün değildir.
24.01.2022
Atasoy ZER