28.02.2022 tarihinde 6 siyasi partinin ortak imzasıyla bir “Güçlendirilmiş Parlamenter Sistem” teklifi ilan edildi.
Türkiye’nin yetiştirdiği en değerli Anayasa uzmanlarından olan Mümtaz Soysal, Anayasa literatürüne geçen “100 Soruda Anayasanın Anlamı 1 ” kitabında Anayasa yapım süreciyle ilgili şu tespitleri yapmaktadır:
“… Anayasaların kendileri gibi, korunmaları için gösterilecek tepkilerin ve direnişlerin ağırlığı da toplum içindeki güçler dengesinin bir sonucudur. Dikkat edilecek olursa, Anayasalarda kendi çıkarlarına uygun bir değişiklik yapmak isteyen güçler, bunu gerçekleştirmek için en elverişli zaman olarak karşı güçlerin dağıldığı, sindirildiği, etkisiz kaldığı dönemleri seçerler… Zaten çoğu zaman, Anayasaların, değiştirilişleri gibi, yapılışları da toplumsal güçlerin tam bir denge içinde bulundukları sırada olmaz. Anayasaların birçoğu, içlerinde pek parlak deyimlerle belirtilen ‘toplum sözleşmesi’ düşüncelerine, yani toplumun bütününce benimsenmiş bir belge olduklarını anlatan sözlere karşın, aslında bir ihtilalin ya da yerleşik düzeni alt üst edici büyük bir olayın arkasından yapılır. Bu gibi durumlarda da ister istemez, o ihtilali gerçekleştiren ya da o büyük olayın en önemli etkeni sayılan toplum güçlerinin kendi çıkarları, hakları ve ülküleri birer Anayasa ilkesine bürünür. Anayasa yapıcılığında hüner, Anayasa’nın yapılmasına yol açan büyük toplumsal olayların sağlamış olabileceği geçici kolaylıklara kapılmadan, asıl toplumsal dengeyi, daha doğrusu, toplumsal güçlerin gelecekteki gelişmelerini göz önünde bulundurabilmektir.
… Bu bakımdan, Anayasa yapmanın ya da Anayasa değiştirmenin genellikle sanıldığı kadar kolay ve eninde sonunda bilek gücüyle çözülebilecek bir sorun olmadığını önemle belirtmek gerekir. Toplum yapısındaki gelişme yönlerine ters düşmeyecek bir Anayasa yapmak ya da Anayasa’yı bu yönlere uygun bir şekilde değiştirebilmek, gerçekçi gözlemlere dayalı zorunlu bir hukuk ustalığı istemektedir.”
Yine Anayasa uzmanlarımızdan Prof. Dr. Ergun Özbudun, “Anayasal ve Kurumsal Çürüme” başlıklı yazısında, 2 ABD Yale Üniversitesi Anayasa Hukuku profesörü Jack Balkin’e atfen, “Anayasal Çürüme” olarak bir kavramdan bahsetmekte ve şu tespitleri yapmaktadır:
“Anayasal çürüme ile birlikte siyasal sistemimiz aynı anda hem daha az demokratik hem daha az cumhuriyetçi hale gelir. Siyasal sistem daha az demokratik hale gelir; çünkü devlet iktidarı halkın görüşlerine ve halk iradesine karşı daha az duyarlı hale gelir. Siyasal sistem daha az cumhuriyetçi hale gelir; çünkü temsilciler artık kamu iyiliğini gerçekleştirmeye bağlı değillerdir; onun yerine, kendilerini iktidarda tutmaya ve nispeten küçük bir güçlü bireyler ve gruplar dizisini memnun etmeye çalışırlar. Balkin, anayasal çürümeyi hızlandıran dört faktörü (kendi ifadesiyle “kıyametin dört atlısını”) şöyle sıralamaktadır: Devlet kurumlarına karşı güvenin zayıflaması, kutuplaşma, artan ekonomik eşitsizlik ve siyasal hezimetler.”
Bugün kanaatimce, olağanüstü hal koşullarında gerçekleştirilen 2017 referandumuyla Anayasamıza giren “Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemi”nin ülkeyi getirdiği, aynen Jack Balkin’in “Anayasal Çürüme” olarak tanımladığı durumdur. Öte yandan bu, yine saygın bir Anayasa Hukukçusu olan Prof. Dr. Kemal Gözler’in doğru olarak teşhis ettiği gibi, “…Dünyanın hiçbir yerinde görülmemiş duyulmamış, bir ‘neverland hükûmet sistemi’dir. Böyle bir sistem …başkanlık sistemi değil; bu, dünyada eşi benzeri görülmemiş, bizim tasarladığımız, türü kendine özgü bir sistemdir…” 3
Dolayısıyla, öncelikle şu tespiti yapmakta yarar vardır: teorik bir temeli olmayan, pratiği, ortaya çıkardığı sonuçlar bakımından da hiçbir “ilerici” yönü bulunmayan, halk tarafından kahir bir ekseriyetle de benimsenmemiş olan “Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemi”nin değiştirilmesi ve yerine etkili denge-denetleme mekanizmalarının öngörüldüğü ve pratikte bağımsız bir yargı sonucunu sağlamayı vaad eden bir Anayasa değişikliği girişimi, meşrudur, ilericidir ve desteklenmelidir. Bu bakımdan, 6 siyasi partinin ortak deklarasyonuyla ilan edilen “Güçlendirilmiş Parlamenter Sistem” teklifini geneli, amacı ve mantalitesi itibariyle olumlu buluyor ve destekliyorum.
Bununla birlikte, teklif dikkatli bir şekilde okunduğunda eksik veya müphem gördüğüm bazı noktalara da dikkat çekmek ve bir vatandaş olarak eleştirilerimi, kanaatlerimi ve önerilerimi de ortaya koymak istiyorum:
a) “Güçlendirilmiş Parlamenter Sistem” önerisinde bulunan siyasi partilerin de kabul edeceği üzere, eğer bir erken seçim kararı alınmazsa, genel seçim Cumhurbaşkanı seçimiyle birlikte Haziran 2023’te yapılacaktır. Seçimin ortaya çıkaracağı TBMM aritmetiğinin veya Cumhurbaşkanı olarak kimin seçileceğini bugünden bilmek ise mümkün değildir.
Matematiksel olarak, Cumhurbaşkanı’nın farklı bir ittifaktan seçilmesi; TBMM çoğunluğunun ise farklı bir ittifaktan oluşması muhtemeldir. Bunun gibi, Cumhurbaşkanı ile TBMM çoğunluğunun aynı ittifaktan seçildiği durumda dahi, TBMM’deki çoğunluğunun (Anayasa değişikliği için asgari yeter sayı olan) 360’ın altında olması da üstünde olması da mümkündür. Buna karşın, “Güçlendirilmiş Parlamenter Sistem” ve buna bağlı olarak, temel hak ve özgürlükler konusunda birçok yasal düzenleme yapacağını söyleyen bir teklif paketinde, bu gibi muhtemel senaryoların hangisinde hangi yolun izleneceği belirlenmiş ve ilan edilmiş değildir.
Bunun gibi, mevcut Anayasa ve Seçim Kanunu ile seçilecek Cumhurbaşkanı ve TBMM, “Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemi” ile ülkeyi nasıl ve ne kadar idare etmeyi planlamaktadır; “Güçlendirilmiş Parlamenter Sistem”e geçiş için hangi “geçiş süreci ve prosedürü” nü öngörmektedir; bu süreçte neler yapılacaktır? Teklifte bu soruların cevabı da bulunmamaktadır.
Kanaatimce bu teklif paketinin en büyük eksikliği de buradadır. Önerim, kritik önemde olan başlıkların bir an önce müzakere edilip karar bağlandıktan sonra, teklif paketine dâhil edilmesi ve kamuoyuyla paylaşılmasıdır.
b) Teklif metni, yeterli bir mantık bütünlüğü içermemektedir. Örneğin, “Çevre Mahkemelerinin kurulacağı”, “küresel ısınmanın azaltılacağı”, “kadına yönelik şiddetin etkin bir şekilde cezalandırılacağı” gibi vaatlerin, kanaatimce, “Güçlendirilmiş Parlamenter Sistem”le bir ilgisi bulunmamaktadır. Bu gibi vaatlerin, olsa olsa, siyasi partilerin seçim vaatlerinde veya programlarında yer alması gereklidir. Buna karşın, nedense bu pakette yer almıştır.
Bu yaklaşım biraz, 2017 değişikliklerinin yer aldığı pakette yer alan “tatlandırıcılara”; örneğin, “Mahkemelerin Bağımsızlığı” nitelemesine “Tarafsız” kelimesinin eklenmesi uygulamasına benzemektedir. Dolayısıyla, esasen, Anayasal sistem değişikliği/dönüşümü özelliği taşımayan bu gibi düzenlemelerin, paketten ayrıştırılması ya da iletişiminin buna göre yapılması daha uygun olurdu.
Bu yaklaşımın başka bir sonucu olarak teklifte, bazı vaatler bir Anayasal değişiklik, bazılarının ise yasal değişiklik gerektirmesine karşın, “Güçlendirilmiş Parlamenter Sistem” paketinin içerisine toplu bir şekilde dâhil edildiği ve ayrıştırılmadığı görülmektedir. Bu nedenle, paket içerisinde yer alan birtakım vaatlerin yasal düzenlemeyle mi yoksa Anayasal düzenlemeyle mi yapılacağı anlaşılamamaktadır.Örneğin, kanaatimce Anayasa kadar önemli olan “seçim barajı” ve “nispi temsil”, Anayasa’da mı yer alacaktır yoksa; seçim kanunu mu değiştirilecektir? Önerim, bu gibi “kritik” düzenlemelerin, eğer yeterli parlamenter çoğunluk elde edilirse, Anayasa’da yer alacağının deklare edilmesidir.
c) Öte yandan teklifte, hâlihazırda Kurumlarda zaten olan; ancak, kullanılmasından fiilen kaçınılan bazı yetkilerin yine aynı Kuruma verileceği gibi vaatler bulunmaktadır. Örneğin, 32 nci sayfada, “…basında tekel ve kartel oluşmaması ve medya kuruluşlarının denetlenmesi amacıyla Rekabet Kurumu’na resen inceleme yetkisi verileceği…” …” söylenmektedir. Hâlbuki bu yetki bugün de Rekabet Kurumu’nda bulunmaktadır/vardır.
d) Ayrıca, teklifin birçok yerinde seçim veya karar yeter sayısı için “nitelikli çoğunluk” aranacağı belirtilmiş; ancak, bu çoğunluğun (örneğin 2/3 mü) sayısal olarak neye tekabül edeceği belirtilmemiştir. Bunun gibi, nitelikli çoğunluğun aranacağının belirtildiği alanlardan sadece “Yüksek Yargı Kurulları”nda, nitelikli çoğunluğun sağlanamaması halinde, seçimin nasıl yapılacağı (kur’a yöntemiyle) belirtilmektedir.
Bu yaklaşım iki açıdan sakıncalıdır. Hem, nitelikli çoğunluğun sayısal olarak neye tekabül ettiği açıklanmalı hem de “kur’a” gibi “şans” faktörünün bir Anayasal tercih olarak devreye alınmasından kaçınılmalıdır. Zira, nitelikli çoğunluğun aranacağı kadar önemli bir konu şansa bırakılamaz. Yapılması gereken kanaatimce, seçimi, bir sonraki her bir turda seçmeye yeterli çoğunluğun azalacağı ve müzakereyi ve anlaşmayı mümkün kılacak şekilde formülize etmektir. Örneğin, 600 milletvekilinden müteşekkil TBMM’de 1. turda seçim için 400; 2. turda seçim için 350; 3. Turda seçim için 325; 4. Turda seçim için ise (en çok oy alan iki adaylar arasında) 300 milletvekili koşulu aranabilir. Bilinmelidir ki, sonucu “kur’a” ya giden bir seçimde partiler, eğer anlaşamıyorlarsa, müzakereyi değil; “kur’a”yı tercih eder.
e) Nihayet teklifin 14 üncü sayfasında, 1961 Anayasası için yapılan “…bazı bürokratik kurumlara demokrasi ile bağdaşmayacak yetkiler tanımış, dolayısıyla bürokratik vesayet düzenine sebep olmuştur...”tespitine katılmak mümkün değildir. Çünkü 1961 Anayasası, bütün Anayasa uzmanlarının ürerinde ittifak ettiği üzere, MGK gibi askeri kurumlar/organlar dışında, Türkiye’nin en özgürlükçü Anayasası’dır. Bu Anayasa’ya, teklifteki yakıştırmaları yapmak, 1965 seçimlerinde tek başında iktidar olan Adalet Partisi’nin “bu Anayasa’yla Devlet yönetilmez”ya da 12 Mart 1971 muhtırasından sonra iktidara getirilen Nihat Erim’in 1961 Anayasası için yaptığı “lüks” yakıştırmasına benzemektedir. Kanaatimce teklifte, yetersizliği konusunda ittifak bulunan 1924 Anayasası’ndan hiç söz edilmemesi tercih edilmişken “Güçlendirilmiş Parlamenter Sistem”in önerildiği bir metinde, topu topu 11 yıl uygulanabilen Türkiye’nin en özgürlükçü Anayasası’nı “karalamaya” hiç gerek yoktu.
a) Teklifin 21 inci sayfasında “Kanun Yapma Süreçlerinin Demokratikleştirilmesi” başlığında, nelerin yasaklanacağı/ortadan kaldırılacağı yazmakta iken, normal kanun yapma sürecinin nasıl işletileceği veya bu sürece halkın ortak edilmesi imkânının tanınıp tanınmayacağı belirsiz/eksik bırakılmıştır. Yani Kanun tekliflerini kim(Milletvekilleri mi, Bakanlar Kurulu mu ya da her ikisi de mi) sunabilecektir? Halkın ve/veya Cumhurbaşkanı’nın doğrudan Kanun teklifi sunma imkânı olacak mıdır? Önerim, (örneğin 250 bin gibi) belirli sayıda vatandaşa ve/veya Cumhurbaşkanı’na doğrudan Kanun teklifinde ya da mevcut tekliflerde değişiklik önerisinde bulunma hakkı tanınmasıdır. Tabiidir ki bu yetki, TBMM Genel Kurulu’nun onayına tabi olacaktır.
b) Yine Pakette, Anayasal sistem içerisinde bir “Temel Kanun” tanımlaması ve uygulamasının olup olmayacağı açık bırakılmıştır.“Temel Kanun” dan kastım, Anayasal rejim ve hukuk güvenliği bakımından “kritik” önem arz eden, “adaletsizlik” sonucu doğurmaya elverişli; gerek önerme biçimi gerekse kabulü açısından özel çoğunluğun arandığı yasal düzenlemelerdir. Buna, “Seçim Kanunları, Siyasi Parti Kanunları, İmar Kanunları, Af Kanunları, İnfaz Ertelemesi Kanunları, Ceza Kanunları, Hukuk Usulü/Ceza Usulü Kanunları” örnek gösterilebilir.
Yüz yılı geçen yasama pratiğimiz göstermiştir ki; siyasi veya ekonomik saiklerle iktidarlar, Türkiye’de, bu gibi “temel” nitelikte Kanunları, sık sık değiştirmekte; yapılan değişikler de, birçok adaletsizliğe yol açmakta ve hukuk güvenliğini zedelemektedir. Bu nedenle önerim, “Temel Kanun”ların Anayasa’da somut bir şekilde belirlenip sıralanarak, bu Kanun teklifi ve değişiklikleri için, (örneğin teklifi için en az 200 milletvekili; kabulü için ise, 360 milletvekili gibi) özel bir çoğunluk aranmasıdır.
c) Pakette, Milletvekili seçim sayısıyla ilgili bir sınırlama yoktur.Bilindiği gibi, bugün, Milletvekilleri, sayı/dönem sınırlaması olmadan seçilebilmektedir; bu nedenle de TBMM (ve parlamenter sistemde artık Bakanlar Kurulu TBMM’den çıkacağı için Bakanlar Kurulu), maalesef bir “yaşlılar kulübü” görüntüsü çizmektedir. Bu nedenle önerim, TBMM seçimleri 5 yılda bir yapılacağından, örneğin, Milletvekilleri için 3 ve 4 dönem gibi bir seçim sınırlaması getirmek uygun olacaktır. Böylece, TBMM ve Bakanlar Kurulu, her seçim döneminde zorunlu bir yenilenme yaşayacaktır.
d) Seçim barajının % 3’e düşürülmesi olumlu bir adımdır. Ancak, seçim sisteminin “saf nispi temsil” şeklinde uygulanmadığı ya da mevcut “D’Hondt” sistemine devam edilmesi durumunda, herhangi bir siyasi partinin % 3’ü aşsa da, Milletvekili çıkaramama riski vardır. Bu nedenle önerim, seçim sistemi bakımından “saf nispi sistem”in; yani siyasi partilerin ülke genelinde aldıkları oy kadar temsilinin sağlandığı bir seçim sisteminin tercih ve ilan edilmesidir. Böylece, “görece” yüksek oy alan siyasi partilerin de, aldıkları oyla orantılı olmayan haksız temsil imkânı ortadan kaldırılmış olacaktır.
e) Yine pakette Milletvekili sayısının ne olacağı veya değiştirilip değiştirilmeyeceği ile ilgili bir öneri yoktur. Önerim, milletvekili sayısının, seçim sisteminde “saf nispi temsil”e geçilecekse, 400-450 civarına düşürülmesi; mevcut “D’Hondt” sistemine devam edilmesi düşünülüyorsa da, temsilde yeterince/olabildiğince adaletin sağlanması için 700-750 civarına yükseltilmesidir.
f) Ayrıca teklifte bir “Yurtdışı Seçim Çevresi” kurulacağından ve yurtdışında yaşayan vatandaşlara temsil imkânının sağlanacağından bahsedilmekte ise de, bu uygulamanın detaylarından bahsedilmemektedir. Kanaatimce, “Yurtdışı Seçim Çevresi”ne seçmen kaydı için, “Türkiye’de (örneğin 3 yıl gibi) bir ikamet etmiş olma” koşulunun aranması ve bu seçmenlerin sadece “genel seçim” de oy kullanmalarının sağlanması uygun olacaktır.
g) Teklifin “Bütçe Hakkının Devredilmezliği” bölümünde, “Bütçe Kanunun Teklifi”nin reddi halinde ne olacağı belirsiz bırakılmıştır. Bunun, parlamenter demokratik sistemlerde olduğu gibi “Hükümetin Düşmesi/Azli/Görevden Alınmış Sayılması” sonucuna yol açacağının belirtilmesi gerekirdi.
h) Yine teklifte, Cumhurbaşkanı’nın görev süresi, kaç dönem yapabileceği gibi birçok ayrıntı yer almasına karşın, Cumhurbaşkanı’nın kim tarafından ve nasıl seçileceği belirsiz bırakılmıştır. Teklifin, niteliğine uygun olacak bir şekilde, Cumhurbaşkanı’nın TBMM tarafından seçileceğini söylemesi ve seçimde hangi nisapların aranacağını belirtmesi gerekirdi.
i) Bunun gibi teklifte, Bakanlar Kurulu kararlarının Cumhurbaşkanı tarafından imzalanıp imzalanmayacağı ve atama/görevden alma gibi durumlarda, “(Cumhurbaşkanı, Başbakan ve ilgili Bakan’ın imzasının olduğu) üçlü kararname” sisteminin uygulanıp uygulanmayacağı konusunda açıklık yoktur. Önerim, hem Bakanlar Kurulu kararlarına bir “tamamlayıcı işlem” olarak Cumhurbaşkanı imzasının aranması hem de “üçlü kararname” sisteminin geçerli kılınmasıdır. Kanaatimce, tarafsız ve 7 yıllığına bir defa seçilecek; üstelik Kanunları geri gönderme yetkisi olacak Cumhurbaşkanı’na bu yetkiler tanınmalıdır. Cumhurbaşkanı’nın yetki sınırlarını aşmak suretiyle, Hükümeti işlevsiz bırakması/kasten kilitlemesi halinde ise, Bakanlar Kurulu’na veya doğrudan Başbakan’a, Cumhurbaşkanı’nın imzalamama/red işleminin iptali için Danıştay’a başvuru yetkisi tanınabilir.
j) Öte yandan, teklifte, seçim dönemlerinde görev alacak Bakanlar Kurulu profili ile ilgili bir düzenleme bulunmamaktadır. Önerim, genel seçim kararının alınmasından itibaren, kritik görev arz eden (İçişleri, Adalet, -yerel yönetimlerle çok ilgili olduğu için- Çevre, Hazine/Maliye ve Ulaştırma) Bakanların(ın) yerine, doğrudan Cumhurbaşkanı ya da Anayasa Mahkemesi tarafından atama yapılmasıdır ve bunun pakete ilave edilmesidir.
k) Teklifte Hâkimler Kurulu, Savcılar Kurulu’nun ve Anayasa Mahkemesi’nin kaç üyeden oluşacağı (fakat Anayasa Mahkemesi’ne Cumhurbaşkanı’nın seçeceği üye sayısının 3 olacağı belirtilmesine karşın) belirsiz bırakılmıştır. Önerim, (Savcılar Kurulu dışında) üye sayısının farklı görüşlerin temsilini, müzakereyi ve ortak karar almayı mümkün kılacak/zorlayacak şekilde (örneğin 25 gibi) artırılmasıdır. Yine Cumhurbaşkanı’nın seçeceği üye sayısının da artırılması (örneğin 7-8) kanaatimce uygun olacaktır.
l) Teklifte, Anayasa Mahkemesi’ne başvurabileceklerin kapsamının genişletileceği söylenmesine karşın, 29 uncu maddede, bu yetki sadece Cumhurbaşkanı’na, TBMM’deki siyasi parti grupları ve Meclis üye sayısının 1/10’u kadar milletvekiline tanınmaktadır. Kanaatimce bu yetersizdir.
(Örneğin 100 bin gibi) belirli sayıda vatandaşa, kendileri ile ilgili konularda ise, Üniversite tüzel kişiliklerine ve kamu tüzel kişilerine de Anayasa Mahkemesi’ne başvuru hakkı tanınmalıdır. Ayrıca, TBMM’de temsil % 3 oranına indirilmişken, Mahkemeye başvuru hakkını 1/10 sayıda milletvekiline tanımak doğru değildir. Mahkemeye başvuru hakkının TBMM’de temsille orantılı bir şekilde % 3 sayıda milletvekiline tanınması daha uygun olacaktır.
Mümtaz Soysal Hoca “100 Soruda Anayasanın Anlamı” kitabını şu cümleyle sonlandırmaktadır:
“Anayasalar, sık sık suçlanıp kurşuna dizilmek için değil, değişen toplumun gerçekleriyle yenilenip yaşatılmak için vardır.”
“Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemi” kanaatimce, başından beridir toplumun gerçekleriyle uyumlu bir teorik altyapıya sahip değildi. Nitekim, 4-5 yıllık uygulaması sonrasında, yine kanaatimce, toplumsal desteği de azalmıştır.
Umarım ülkemiz, halkımızın hak ettiği, toplumun gerçekleriyle uyumlu, yargının bağımsız olduğu ve yeterli denge/denetleme imkânlarının ihdas edildiği bir Anayasal düzende yaşar. Tüm dileğim budur.
1 Gerçek Yayınevi, Onbirinci Baskı, 1997, sayfa 9-10
2 https://www.perspektif.online/anayasal-ve-kurumsal-curume/
01.03.2022
Atasoy ZER